【檔案解密】
【本報訊】「一切源於《基本法》。」這是政府硬銷的口號，亦可能是對香港憲制問題的描述。一份原定封印至2049年的文件上月被成功申請提早解封，披露英國早在30年前《基本法》起草時，曾就條文逐一分析弊端並提出修訂建議，不過最終絕大部份都被中方拒絕。當年英方預視的釋法干預、政改困境，如今一一實現。研究憲法的港大法律學院副教授戴耀廷指，《基本法》的寫法不成熟、欠制衡，導致有很多演繹空間，當日以為夠清楚的條文，落在任意演繹的北京手上，結果造成今日局面。
記者：林偉聰
《基本法》雖由港方及中方組成的基本法起草委員會草擬，但英方在起草過程一直透過非公開渠道向中方提出意見。草委在1989年2月推出第二稿後不久，北京就發生六四屠城，英方的法律專家在年底再對草案逐條檢視，提出多項建議。
一份原本封印至2049年1月的外交部檔案，上月獲英國當局接納上訴，提早解封。檔案包含一份1989年10月發出、由港英政府常務科撰寫的文件，列出英方對《基本法》草稿逐條修訂的建議，單是按法律原則的修訂建議就超過60項。
中方拒特區訂單程證配額
在英方眼中，《基本法》由第2條中「高度自治」的寫法已經出問題。英方指出，《中英聯合聲明》列明香港「除外交和國防事務屬中央政府管理外，香港特區享有高度的自治權」，不過《基本法》卻只有「依照本法規定實行高度自治」一句。英方認為寫法不但與聲明有出入，亦會令自治範圍變得不明確，擔心會出現國防及外交以外的規限，建議按聲明將範圍清楚寫進《基本法》。
涉及自治範圍的還有關於人大釋法的《基本法》第158條，現時的寫法是全國人大「授權香港特區法院在審理案件時對本法關於香港特區自治範圍內的條款自行解釋」，字面上雖是「授權香港法院自行解釋」，但英方指出，寫法實質上是為全國人大保留了就香港自治範圍條文釋法的權力，形容此舉會損害香港司法制度自主獨立及作最終裁決的權力，因此建議修改為授予香港法院「獨有權力（exclusive power）」解釋關於自治範圍內的條款。
文件亦有觸及現時備受爭議的單程證問題，聲明原本規定內地人來港定居將按「現在實行的辦法」管理，而九七前的單程證配額，是由港英政府及中國政府共同議定。不過《基本法》22條的草稿卻未有這句「按現在實行的辦法」，令特區政府失去入境管制角色；英方遂建議加入「按照中央政府及特區政府共同作出的安排規管」。
規定全國性法律的第18條，容許人大常委會在徵詢基本法委員會及港府意見後，增減載於附件三、在港實施的全國性法律。港英政府的文件指出，「為免港府受中央壓力、要遵從中央意願而損害香港利益」，認為增減全國性法律的諮詢對象應為立法會，而非特區政府。
英方曾透過不同渠道向中方反映上述建議，起草工作在1990年2月塵埃落定，時任港督衞奕信在報告中整合得出22項建議，當中上述建議全部不被接納，另僅得五項獲接納或部份接納。結果問題在九七後逐一浮現：人大先後就居港權、政改、甚至議員宣誓等屬自治範圍的議題釋法，港府沒有機制削減單程證配額，北京將《國歌法》加入《基本法》，亦沒有任何阻力。
學者：京將憲法當政治藍圖
港大法律學院副教授戴耀廷解釋，西方憲法觀着重權力制衡，但中國式制憲卻以保留權力為起點，甚至作為當權者政治藍圖。他指當年草委中的中方憲法專家，是在上世紀50年代接受蘇俄系統而非普通法訓練，港方亦缺乏現代憲法專家，因此《基本法》寫得不夠成熟和具體，條文中就留有很多演繹空間，「回歸到𠵱家嘅香港，就係個演繹出現問題」。
戴又指，英國富制訂憲法經驗，自可點出上述問題，但民主派在草委勢孤力弱，英方影響力有限，「好多嘢睇到，改唔到」。當年社會亦仍對中共有信任度，未太執着字眼，例如附件一、二指2007年可修改選舉辦法，「當年以為就係普選時間表，以為咁都夠清楚喇啩；𠵱家睇返轉頭，就畀咗位佢釋法」。