林鄭月娥明日便會發表上任後第一份施政報告。在競選前後，林鄭月娥一再說要修補社會撕裂，要在上任後展示管治的新風格，又說要一改過往政府在公共財政上的保守作風，動用儲備來處理一些香港長期存在的問題，令各界對林鄭月娥這份施政報告抱有期望。
現屆政府可能認為只要能夠在一些主要的民生項目上做出成績來，便有機會扭轉政府長期的弱勢，爭取到更多市民支持，更有效施政。所以林鄭月娥從一開始便說要等到社會有較佳的政治氣氛，可以凝聚到共識才會重提政改。
但在沒有足夠政治代表性的政制之下，特區政府又是否可以提出沒有大爭議的政策？出現爭議時又如何決策而不致受到質疑？不解決政制問題，便沒有辦法建立政府的公信力和認受性。而且，民生事務就是要決定社會資源及機會的分配，如果決策制度基礎繼續受到質疑和挑戰，社會爭議及對立便難以平息。
在殖民地時代，港英政府也明白到要為一個外來政權建立其政治認同，便需要在改善民生下工夫。因此才會產生一系列在七十年代開始的社會政策改革。無論在教育、醫療、房屋、社會福利及勞工政策上，殖民地政府都可以大展拳腳。這個局面一直維持到九七年主權移交之前，都是大致如此。
這並不表示當時的政府就毋須面對示威抗議，也不是說市民不會就各種政策議題搞請願及社會行動。但港英政府始終沒有面對過令政府難以管治的政治危機。就算面對市民政治覺醒及民主化的訴求，殖民地政府似乎也沒有面對過如今天這個港人治港特區政府般嚴峻的挑戰。
特區政府同人唔同命，主要原因不外乎幾個因素。首先是因為在回歸前，政治制度基本上是逐漸走向開放民主。設立區議會、立法局逐步開放選舉、委任議席逐步取消、議會的主席也不再由總督兼任、政府透過服務承諾及其他行政改革方式變得更加問責。就算有人會認為改進步伐不夠快，但整個社會仍然對繼續改善抱有信心和希望。
當時香港人都以為，九七這個歷史時刻不代表香港的政制發展走到終點，因為還有《基本法》及《中英聯合聲明》作出的承諾及保證。市民都相信，香港的政制改革仍會繼續走下去。而且，「港人治港」這個說法及各種過渡期的憲制規定，也令這一種期望及訴求變成天經地義及順理成章。
另一方面，香港也由一切以「搵食行先」這一種純經濟性的社會逐步轉型。越來越多人明白，必定要在制度上確立較公平而合理的體制，才可以保障香港人的生活方式，這才是一國兩制的核心理念。到今天仍然高唱老掉牙的「香港是一個經濟社會而不是一個政治社會」，除了是自欺欺人，也可以說是很多重要爭議長期難以梳理的原因。
政策藍圖只是空中樓閣
要搞好民生項目，今天面對的不是從冇到有的選擇，而是利益如何分配，代價如何分攤的問題。以建屋安民為例，當年要搞房屋政策，政府只管開山劈石，開拓新市鎮，大量興建公屋及後來逐步擴大居屋，基本上便能夠令大部份市民得益。但到了今天，政府要開發更多土地，擴大建屋量，便不能不考慮如何平衡發展與保育，建成的單位又會如何分配；政府的建屋計劃又會不會觸動過百萬業主的利益，又如何保證年輕一代的基本住房權利，又是否會平白益了大量農地在手的發展商。要擺平這些利益爭議及分配的優先次序，絕對不是政府多加一個「首次置業上車盤」計劃便可以令社會風平浪靜的。
況且，近幾年的制度不公平越加明顯，制度偏重既得利益階層，且有長期凝固化的趨勢。無論京官如何辯說香港人今天已經擁有從未有過的民主，但實際上是一再拖延對香港人作出過的政治承諾。在現行體制之下，香港有越來越多人對主權移交這二十年來的政治走向威權感到不滿。因此，只要政制死結不打開，很多民生政策事務的死結也不會處理得好。
可以預期，林鄭月娥會盡量利用這份施政報告展示亮麗的藍圖，但如果政府仍執意迴避政改，任何藍圖都只會是空中樓閣。
鍾劍華
理大社會政策研究中心主任