全國人大常委會按《中華人民共和國憲法》第67(4)條享有法律的解釋權。《基本法》第 158條也規定全國人大常委會有權解釋《基本法》。因全國人大常委會是立法機關，在中國所實行的法律制度，普遍稱為立法解釋。但這可能包含了兩種意思：一、這法律解釋是由一個立法機關而非司法機關作出，但解釋的內容仍符合一般概念上對解釋法律的理解。二、這法律解釋是帶有立法性質的，不單純是一般概念上的解釋法律。
《中華人民共和國立法法》第45條規定全國人大常委會在兩種情況下可解釋法律，清楚把立法解釋的兩種意思明確區分。第一種情況是法律的規定需要進一步明確具體含義。這是一般對解釋法律的理解，也與香港普通法對解釋法律的理解很相近。第二種情況是法律制訂後出現了新情況，需要明確適用法律依據。這已是一種具立法性質的解釋法律了，香港普通法並沒有這種安排，但在一國兩制及《基本法》下，這種意義的立法解釋是合憲的。
不知法如何守法
中國《憲法》、《基本法》及《立法法》都沒有明確說明一個問題，就是全國人大常委會的法律解釋是否有追溯力。若全國人大常委是會在兩種不同的情況下解釋法律，有關其追溯力的規定，是否也必然是一樣的呢？
按《基本法》規定，香港法院在引用《基本法》條文時，須以全國人大常委會的解釋為準。終審法院在1999年的劉港榕案，根據普通法的法律解釋原則，裁定全國人大常委會的釋法可追溯到1997年7月1日《基本法》生效的時間。但終審法院在劉港榕案並沒有區分全國人大常委會釋法是有兩種的。
在劉港榕案，終審法院處理的，是全國人大常委會在1999年6月就《基本法》第22(4)條及第24(2)(3)條有關港人在內地所生子女的居港權的規定所作的解釋。無論怎樣理解，這一次全國人大常委會的釋法都是為法律的規定提供進一步明確具體含義。賦予這種釋法有追溯力，並未違反普通法有關法治的根本原則。
從法治的根本要求去看，法律的作用是要讓人在知法後可守法。因此，人們在合理的情況下，應能預見法律的要求，這樣才可以因應要求調整自己行為，以防陷入法網，或可以按法律的規定取得法律所賦予的利益。
法律條文草擬得無論如何詳盡，因受文字的局限，怎也不能完全準確。不同人讀到同一條法律條文，可有不同理解，故需由一個權力機構去作出解釋，以澄清法律條文的意思。在普通法制度下，這責任是由獨立的法院來行使，但在中國的法制下，全國人大常委會雖不是司法機關也擁有解釋法律的權力。但無論是由哪個機構去解釋法律，只要不超出文本的合理解讀範圍，人們還是可以在合理情況下預見得到條文的內容和要求。解釋法律的作用就只是在於把法律條文的意思搞清楚，而不是要加添新意思，那麼它擁有追溯力，並不違反法治的根本原則。
不過，全國人大常委會在第二種情況下作出的法律解釋，卻未必能符合法治的根本要求。可以想像，若新制訂的法律能有追溯力，由於人們沒可能預見得到法律規定會如何被修改，今天是合法的事，竟會在明天被定為不合法，人們是沒可能按法律去規劃行為，法律也就再難得到尊重。同樣的道理，若法律解釋的作用與新的立法有相同的效果，又有追溯力，就與法治最基本的要求出現嚴重的衝突。
終審法院在劉港榕案有關全國人大常委會釋法追溯力的裁決並沒有錯誤，只是沒有區分兩種不同性質的釋法，因在劉港榕案沒有這需要。按法治的要求，全國人大常委會在第一種情況下作出的法律解釋有追溯力是沒問題的，但在第二種情況下作出的法律解釋，就不應擁有追溯力。
戴耀廷
港大法律系副教授