立法會議員宣誓及選主席事件,引發一系列爭拗與衝突,包括議員圍主席台、議員誓言被指違反規定及帶侮辱性、流會、司法覆核等。有人形容立法會已尊嚴盡失,但立法會的尊嚴是指甚麼呢?立法會怎樣才可以維持其尊嚴呢?
立法會作為特區立法機關,如其他憲政制度的立法機關,其尊嚴在於得到公民尊重。但公民是否尊重立法機關,不在於它是否處於宏偉建築內,程序是否莊嚴,議員言行是否莊重,而是在於它能否真正代表公民議事。立法會從其組成,到現在為止仍有一半議員並非由普選產生,故以其本質看,由於缺乏真正代表性,實難享多少尊嚴。初成立之時,立法會仍得港人一點兒尊重,因大家期望它會按着《基本法》時間表,所有議員在回歸後十年能由普選產生。
但立法會的普選被一拖再拖,到現在更差不多是普選無望,港人越益不尊重不民主的立法會,是理所當然的趨勢。部份議員在議會內擾亂立法會那「莊嚴」的程序,或言行不夠「莊重」,都只是對這越益得不到人民尊重的立法會的合理回應。
立法機關在憲政制度下另一重要功能是監察及制衡行政機關。立法會是否能贏得港人尊重,也在於它能否充份發揮這功能。最近特首提出司法覆核挑戰立法會主席讓梁頌恆及游蕙禎再次宣誓的決定,又惹來香港特區政制是否三權分立的熱議。誠然在《基本法》起草時,政制的設計藍本是依據殖民地時代的制度,也是很多人說的行政主導。但在最終的版本,因港方草委的建議,加入了不少見於西方三權分立的憲政安排,引入立法機關制衡行政機關的機制,令香港特區政制成了非常獨特的政體。
部份議員自我閹割
這包括了法律草案經立法會通過後,特首拒絕簽署,但若立法會以全體議員再次通過原案,特首就一定要簽署。這明顯是參考了美國的三權分立安排。但又有點畫蛇添足,若特首仍不想簽署,可解散立法會。不過重選的立法會如仍以全體議員三分之二多數通過爭議的原案,而特首仍拒絕簽署就要辭職。這是多層制衡的機制,不見於其他政制。
另一不存於殖民地制度的三權分立憲政安排,就是與美國憲法相近的彈劾機制。如懷疑特首有嚴重違法或瀆職行為,四分之一的議員可聯合動議成立獨立的調查委員會,由終審法院首席法官負責組成並擔任主席。如調查委員會的報告認為指控成立,立法會可以全體議員三分之二多數通過彈劾案。但與美國憲制不同,立法會即使能成功彈劾特首,也不能直接免去他的職務,仍要由中央人民政府決定。
因此,爭議香港特區政體是三權分立還是行政主導,憲制的實質意義其實不大,因它是同時包含了兩方面的特性。重要的是《基本法》的確賦予了立法會相當重要的制衡行政機關的憲制權力。立法會要發揮這重要的憲政功能,必須獨立運作。因此,立法會能否享尊嚴,也在於其他政府機關,尤其是行政機關,是否尊重立法會的憲政地位及功能,不會隨便及無理地干擾立法會的運作。
香港特區政制包含了行政主導和三權分立的特性,造成行政與立法關係一直緊張的原因之一。這種奇特的政體,說差一點是四不像,說好一點是極有創意,卻難以實行。要使這既包含了行政主導和三權分立的政體有效運作及管治,一定要操作者們極高智慧及高度互信,才能贏得公民尊重。
現在部份立法會議員,為了配合某些人的政治議程,自我閹割立法會權力。夫人必自侮,然後人侮之。這些議員說立法會尊嚴喪失,在怪責別人前,請他們先檢討為何不支持立法會盡早實現全面普選,及為何不去努力守護立法會的獨立自主。
戴耀廷
港大法律系副教授