1月30日，美國宣佈軍艦威爾伯號（USS Curtis Wilbur）在日前駛進西沙群島最西南角的中建島（Triton Island）12海里內，以領海無害通過權為理由，在南海進行了第二次「自由航行計劃」（FON）。
去年10月27日，美國曾執行第一次南海「自由航行計劃」，但在美國國內受到不少非議。原因是那次航行的法律意圖不清晰，根據之前的宣傳理應是一次宣示不承認人工島領海資格的行動，最後卻演變為「領海中無害通過」。在重量級參議員麥凱恩的追問下，國防部長哈特在上月才解畫，當時在渚碧礁附近「無害通過」是因為渚碧礁這個低潮高地還在另一個可能擁有領海資格的島礁的12海里內，故根據國際法也可能有資格用於確定領海基線。
美國法律界對此自然是不滿意的。但「自由航行計劃」既有法律上的考量，也有政治上的考量。筆者以前也論述過，美國未必會一次過完成這種宣示，更可能採用逐步升級的方式。通過這種步步推進的模式，讓中國接受國際準則。事實上，上一次行動之後，中國同意遵守《海上意外相遇規則》並實行中美雙方演練（11月7日），為以後可能出現的類似無暇號事件的衝突劃定了規則，原則上解決了專屬經濟區內航海自由的問題。美國已經取得階段性的成果。
美國這次在西沙的行動，政治意味更為濃厚。西沙的法律爭議有幾個方面：首先是主權問題，中國大陸、台灣與越南都對西沙提出主權要求；其次，中國在西沙劃出直線領海基線，不符合國際法的規定；其三，美國根據國際法所主張的領海無害通過原則還沒有得到中國的承認。
拉攏越南抗衡中國
其實，美艦這次西沙行動的政治考量比法律考量更重要，至少還有三重意義，牽動了越南、朝鮮和台灣局勢。首先，拉攏越南。越南在最近的十二大中出現了令西方意外的結果。之前呼聲甚高的親美派總理阮晉勇全退，反而年老的親華派阮富仲留任總書記。越南被美國視為在南海抗衡中國最重要的力量，在TPP中也是重要的一環（取代中國的新工廠），因此美國對越南能否繼續原先的路線極為關心。
而中越最重要的矛盾是南海諸島。在國際上，南沙爭議是焦點，但對越南來說，西沙爭議可能更重要。越南對西沙的歷史性主權證據比南沙充足，關係也更為密切，故西沙被中國「奪去」更為肉痛。這個主權問題因為中國長期對西沙的控制而被國際嚴重忽視了。現在美國戰艦航行後，強調事先沒有通知中國、台灣和越南，把越南是西沙的主權爭議國宣示於世。越南對此自然不會不滿意。
其次，在朝核問題上增加壓力或者報復。除南海之外，美國目前最頭痛的問題可謂朝鮮核問題。美國一直認為中國對朝鮮的援助是朝鮮能頂住國際制裁發展核武器的最重要原因，也一直認為只有中國才能實質地影響朝鮮。克里訪華，本來希望推動中國進一步制裁朝鮮，可惜即便會議超時仍無法達成共識，甚至有傳言，克里和習近平會晤氣氛極差。在克里訪華無功而返之後，美國高調宣佈在西沙的航行，可能是對華增強壓力和報復的方式。
第三，美國此舉也有拉攏台灣、抵銷馬英九到太平島影響之意。美國把台灣與中越並列為對西沙的爭議方，這在正式的文稿中不常見。台灣現在大概不會再去爭西沙的主權，但這種把台灣和中國並列的措辭，對爭取國際地位熱情日益增高的台灣人民來說，無疑是一種鼓勵。
黎蝸藤
旅美歷史學者