星期天休息:「公務員治港」的深層結構問題 - 陶傑

星期天休息:「公務員治港」的深層結構問題 - 陶傑

梁展文風暴、「奸商論」事件,親中左派與街頭的民主政黨遙相呼應,喊出「倒曾」口號。無論曾倒與否,「政務官治港」神話不再,如果在「商人治港」證實失敗、中國曾期望甚殷的「前港英公僕治港」也破了產,剩下就只有「愛國左派治港」此一許多人聞而色變的最後選擇,不止是曾蔭權本人的民望,十年來香港已經沒有多少剩下的本錢,奧運之後,不止大陸經濟面臨考驗,香港也陷入前所未有的管治崩潰危機。
「政務官治港」出了甚麼問題?香港的政務官系統,形成於殖民地時代,沿襲自英國的文官制度。英國的文官制度形成於十九世紀中期,一來英國進入工業時代,二來印度的殖民地管治日趨尖銳,上議院兩名議員羅富國(EarlStaffordNorthcote)與屈維恩(SirCharlesTrevelyan)向國會提交報告,建議把政府官的「政務管理」和「程序執行」的功能嚴格區分,從此就有了「政務主任」(AO)和「行政主任」(EO)的兩層官僚,必須嚴守政治中立,統歸輪候的政黨大臣和次長管轄。百年以來,英國和香港的文官制度都按照此一報告書成形,安定無事。
然而戰後的英國文官制度卻屢經衝擊,幾番改革。第一次是一九六八年的「傅爾敦報告書」,指出科技發展,牛津劍橋拉丁文和歷史系畢業的政務官容易與現實脫節,須加強科技和工商專才,成立一個「公務員事務部」,但政治中立的原則不變。

第二次是戴卓爾夫人上台,推行激勵的市場改革,嫌英國的政務官長期暮氣沉沉,以「政治中立」的理由執行私有化不力,除了把七十三萬政務官在七年內一口氣減至六十萬,並從瑪莎百貨業集團請來一個叫雷納(DerekRayner)的行政總裁,專責提高公務員執行政策的效率。雷納一就任,就要政務官表示個人態度,支持自由市場經濟而不是社會福利主義。本來,英國的政務官在名義上只向英女皇負責,不必出席國會答辯,只有政黨出身的大臣才要向下議院答問,但戴卓爾夫人和雷納卻要高級的政務官也接受國會質詢。此所以後來港督衞奕信以政務官身份,出席國會外交事務小組主席侯大為(DavidHowell)的聆訊,在此之前,麥理浩只向英國殖民地部低調「述職」。
第三次是貝理雅上台,向政府各部門空降「特別顧問」,也就是向首相負責的「智囊」,這批智囊都是工黨分子,名為「顧問」,其權勢一度蓋過內閣大臣。貝理雅曾一口氣委任二十名「顧問」而大受抨擊,二○○一年「九一一」爆發,運輸部女顧問摩爾即以「心戰大將」的姿態,向運輸部的一名政務官下令:這一天全世界都關注拉登的恐襲災難,英國有甚麼壞消息,趕快趁「九一一」公佈,以分散公眾的注意。此說被指為冷血,也干預了政務官的中立,引起民憤,運輸大臣白雅時(StephenByers)即被迫請辭。
貝理雅把公務員隊伍政治化,備受抨擊。二○○六年六月六日,在折騰了三十年之後,英國政府再度強調公務員守則,就是高尚、誠實、客觀、中立,基本上回到了一百五十年前的起點。

然而英國的政務官制度不論如何「改革」,由民選產生的政黨人物,領導由考試進場的政務官,此一脈絡始終不變。同是牛津劍橋畢業,想做明星叱咤風雲流芳後世的,可以加入政黨,由選舉晉身下議院,一步步由後排議員爬到前排的影子內閣,苦待大選成功,不是做首相就是做內閣大臣,但這種事業毫無安全感,不但當一個後排議員,只是下議院的小配角,而且五年一大選,隨時落選而失業。
只想要一份安全感的終身職業保障?可以排另一條隊,憑考試而不是選舉而晉身政務官,但代價是從此不可以顯露個人性格,不需要你表演魅力和口才,永遠當不了老闆,但老闆可能很短命,爆發醜聞而聲名狼藉,政務官卻不會,低調幹到退休,還可以領長俸而終老。

英國的政務官是素菜,議院裏的政黨議員才是肉類。政務官是挑行李的沙和尚,政治家才是一縱身十萬八千里的孫悟空。政務官是餐桌上的那杯白開水,議院出身的政治家才是紅酒。英國的制度,從來不需要公務員「變身」為政客,最多是政黨的三流政客得罪了幹練的公務員。沙和尚就是沙和尚,他的背景出身和人格基因,永遠不能令他像孫悟空那樣金睛火眼、七十二變,面對妖精靈巧快速地祭出金箍棒作出「危機管理」,正如水變型成酒之不可能,除非是耶穌的神迹。香港「公務員治港」之成形,二十年來卻純是藥石亂投的急就章。中國完全沒有參考過英國公務員制度經歷的挑戰和變化,特別不了解英國議會民主制度之下政務官的基因限制,因為中方對議會民主一無興趣,對「港人治港」的內涵能力也盲目高估,在香港推行的一套不三不四「帶有中國特色」的「民主」,政黨無從執政,商人從政,以「腳痛」黯淡告終,只有靠「港英餘孽」揠苗助長式的頂包。當政務官出了頭,又借鑑「貝理雅模式」,以為起用副局政助之類的「知識分子」可以補衡不足。英國的政務官永遠是政務官,貝理雅的「智囊新政」,今日又廣受抨擊,被指為「智囊亂政」,自從「摩爾事件」促成運輸大臣下台,下議院的公共管理委員會要求立法,規限界定由政黨議員出任的次長(Minister),由政黨分子出任的特別顧問,無黨派而中立的公務員三者之間的關係。香港學到英國變革膚淺震盪的一套,學不到英國有所不變的議會民主精神,政務官治港,政務不政務,政治也不政治,開口批判「奸商」,「高尚」可嘉,「誠實」有餘,卻又「中立」蕩然無存;公不公,私不私,退休紛紛加入地產商界,「轉型」為政治家不成,先變身為商界先安插在政府的酬庸和傀儡。
「商人治港」行不通,「AO治港」眼看也不行了,難道真的輪到苦大仇深的愛國左派試一試?理論上,如果香港人認為沒有問題,中方也覺得愛國陣營的品格比「奸商」純潔、能力比「港英餘孽」高明,倒也不妨一試,反正「一國兩制」是個新事物,據說要「不斷摸索」。連中國也試驗過洋務運動、戊戌維新、軍閥割據;也試過三民主義、馬列主義、內戰、大躍進加文革,死人無數,才終於「摸索」到了今天煙花滿天的「京奧太平盛世」,其間也需要一百五十多年呢。