為何行政主導舉步維艱

為何行政主導舉步維艱

盧子健 公共事務顧問

曾蔭權在競選行政長官期間,提出強政勵治,無疑,他的個人民望和政府民望都比董建華年代大大提高,但翻開施政紀錄,並未見脫胎換骨。政府在兩大戰役:政制改革和西九,都以失敗告終,而在公共衞生、教育、運輸等環節,火頭處處,處於挨打狀態。強政恐怕仍是願望。
不少論者早已指出,政府在立法會內沒有票,所以舉步維艱。這說法很奇怪,因為行政會議吸納了多位立法會議員,包括民建聯、自由黨和泛聯盟,應該爭取到支持的議員接近三十位。理論上,政府在立法會內所能得到的支持絕不疲弱。

如何解讀「民意」

現實上,議員觀望民意,而民意如流水。所謂親政府政團卻未有為政府提供穩定支持。因此又有人認為,只要政府維持高民望,盡量貼近民情,就較易爭取到立法會支持。可是,為甚麼曾蔭權領導的政府民望持續高企,但重大施政方針和計劃仍遇到重重阻撓?這就涉及如何解讀「民意」,應進一步探討市民與政府的關係。
中央政府和本港建制人士推崇「行政主導」這概念,其實這概念在政治學上並沒有準確定義。「行政主導」被大力鼓吹,是因為有些人希望保留殖民地年代的管治模式。港英政府並沒有民意授權,但主導政策制訂,立法機關只是輔助或配合。對於一些既希望穩定又不想引進民主選舉制度的人來說,這不是一種非常理想的管治模式嗎?

威信蕩然無存

可是,回歸前後這十幾年間,政府與市民的關係發生了極大變化,令「行政主導」管治模式變得舉步維艱。
變化之一是政府威信由高變低。港英政府的威信,源於自七十年代起,長期經濟繁榮和在房屋、醫療、教育、基建等多方面進取,而又促進社會公平的政策。香港的穩定繁榮並非僥倖,而是因為港英政府長期推行恰當的政策,亦因此使港英政府積累了大量政治本錢。
當時,社會就政府政策也有爭議,但由於政府有威信,政策成事的機會始終較大。
特區政府在董建華年代遭遇雙重「浩劫」,一方面是經濟經歷幾十年未見的困難局面,另一方面是政策搖擺不定,及在經濟困難時,錯誤地企圖削弱有助社會公平的政策。政府威信蕩然無存。
在這情況下,每項政策都要徹底地說服市民才能贏得支持。市民對政府的支持,不能轉化為對個別政策的支持。
政府爭取市民對個別政策的支持愈來愈難,與社會另一重大變化有關。由於政府威信下降,社會精英不再習慣性地與政府合作。政策出台,社會精英往往「群起攻之」。有時他們未必反對整體政策,而是針對政策的個別環節。但在悠悠眾口下,一項本來合格的政策會被批評得體無完膚。

累積多點政績

面對此情況,政府須盡速提升政策制訂水平和開放政策制訂過程。但政府一時不願把權力「慷慨」地拿出來與民分享,再加上「行政主導」,這種模糊而不實用的觀念,政府攬着權力不放,又無法以理服人,惟有「走精面」、搞「政治化妝」。
威信不是一朝一夕建立的。港英政府的二十多年政績,特區政府不能朝夕間就擁有。實事求是,政府應先把「行政主導」放在一旁,累積多一點政績,才有資格要求議員和市民積極支持其施政。