中國村民自治受阻

中國村民自治受阻

據報道,內地個別農村地區陸續出現村民自治的倒退情況,有若干鄉鎮政府以委派幹部形式取代了由村民選舉產生的村委會,以對農村基層進行管治。
葉健民 香港城市大學公共及社會行政學系助理教授

根據中國憲法,鄉鎮一級為政府的最低級別,在此以下的村級組織為自治組織,村民可直接以一人一票方式選出村民委員會。這種基層民主,在八十年代以來一直為官方鼓吹,亦經常被宣揚為內地民主的重大進步。
對於關心中國民主的朋友來說,村委選舉的發展,無疑也是大大的突破。因為這反映了中國政府對局部政治改革的容忍,而且,農民向來被視為教育水平、個人質素最差的一群,既然在農村推行普選也可以有聲有色、井井有條,對於那些以「民眾條件不足」反對推行民主的聲音,無疑是最有力的回擊。

鄉鎮政府干預

村民自治發展的難度,主要並不在於群眾的質素,而在於上級領導︱鄉鎮政府幹部的保留。對於鄉鎮政府而言,村級選舉、村民自治是頭痛的事情。因為中央政府對此大吹大擂,作為下屬不得不有所配合。問題是若從他們的自身利益出發,村民自治可能會帶來諸多不便。
首先,他們對村委選舉的結果未必能完全控制,村民選出來的人選,由於有民意基礎支持,對鄉鎮政府不一定會唯唯諾諾,有時甚至會有衝突,出現針鋒相對的場面。
若以問責角度看,即使村級管治名義上是村民自治,假如最終基層出現大亂,驚動上層,這筆帳恐怕也會算到鄉鎮政府頭上。特別是近年中央政府非常關注農民上訪問題,而有所謂「一票否決」的幹部考核辦法︱只要地區上出現大型上訪活動,不管該處幹部在其他方面功績何等出色,也會被視為失職。鄉鎮幹部對基層自治因此更難安心。
鄉鎮幹部對村民自治處處設防,亦有經濟誘因。由於內地農村土地為集體所有,人民公社時期有所謂「三級所有,隊為基礎」的集體財產支配原則,在人民公社解體後,村組織也因而承襲了對集體財產,特別是土地的分配權力。換言之,要轉移土地,或者將農地出讓出租,村委會同意與否便十分關鍵。在土地有價的今天,控制村委會便成為了賺取土地轉移巨大利潤的必然手段。鄉鎮政府對村委選舉不太熱衷,與此不無關係。

失去財政自主

此外,近年中央政府為減低農民負擔,取消了各種對農民收取的統籌提留收費,原意雖好,但效果卻出乎意料地為鄉鎮政府控制村委會提供了更大空間。因為行政收費本來直接由村委享用,不用上級分派,但取消上述收費後,村委只能靠上級財政支持。沒有財政上的自主,要維持自治,談何容易。這種以官委取代選舉的做法會否迅速發展,值得我們細心留意。