「以權代法」的陷阱

「以權代法」的陷阱

張華

曾蔭權頒布新《執法命令》,使執法部門進行竊聽等「秘密監察」行動時,有「法」可依,惹來法律界猛烈抨擊,指摘曾蔭權企圖以行政命令代替立法,立法會議員梁家傑,直指此舉與「朕即是法」無異。如果曾蔭權能夠繞過立法機關變相立法,則對香港制度的破壞,比董建華在位七年多猶有過之,行政機關的權力將無限擴大,距離大陸「以權代法」、「以權壓法」的社會,相去不遠了。

原只屬內部指引

所謂「以權代法」,是指官員不按既定憲政程序,凌駕於立法機關,頒發一些牴觸憲法的行政命令、政策法規、規定等,取代法律。「行政命令」的原意是提高執政效率,或應付突發事件或緊急情況,在等不及立法機關曠日持久的立法程序之下,作出的權宜安排。理論上,行政命令只是政府內部指引,不具備法律地位,又或須經法定程序才有法律效力;但在中國,實際操作時完全走樣,行政命令的地位有時比法律還要高,而頒發者更由國家主席,一直往下發展至一般鄉鎮政府的首長,甚至村幹部,讓每個省市、縣、鄉鎮的負責人,權力極度膨脹,儼然成為其轄區的「土皇帝」。
更嚴重的是,政府官員嘗過甜頭之後,一定會上癮:可以不立法的,他們絕不會立法,以致行政命令多如牛毛。從城市管理、農村的各種收費、強制節育的政策,以至城市收容遣送制度,甚至宏觀調控的各項措施,以及文化部日前頒布的禁止歌星假唱的新規定等,都是行政命令,可見其濫用、亂用的程度。而且,各種行政規定訂定時並不嚴謹,經常出現不同部門、不同省市的行政命令互相矛盾、互扯後腿的情況,大大增加社會管理的成本。
立法機關的權力不斷萎縮,變得可有可無;相反,由於社會上沒有任何的制衡力量,而行政機關在各種「行政命令」幫助下,權力急劇擴張,逐漸變成一頭畸形的「專政怪獸」,政府官員則成了「騎在人民頭上作威作福」的官老爺。官方統計,去年各級政府用行政命令向老百姓非法收取的罰款達八千億,可見其害。由於官僚權力過大,媒體又不能有效監督,結果,貪污腐敗、官商勾結愈來愈嚴重,社會變得愈來愈不公平,官民之間的矛盾、對立非常尖銳。歸根究柢,行政命令的濫發,是官民關係緊張、社會危機瀕臨總爆發等的禍根。

靠獨立傳媒監督

現在中共高層意識到問題的嚴重性,不斷呼籲依法治國,甚至頒布行政法和行政訴訟法,限制官員的權力。但「請鬼容易送鬼難」,各級官員怎會如此輕易放棄口中的肥肉?因此,中國「官僚獨大」積重難返,除非徹底改革政治體制,讓人民真正擁有監督政府、選舉官員的權力,否則「依法治國」只能是口號。
當然,香港與中國的社會形態,絕不能相提並論。香港還有相對獨立的傳媒監督政府,而且,若曾蔭權藉着行政命令來擴權、濫權,也會受到各界的激烈反對。但是,曾蔭權的行政命令若真的變成法律,則猶如打開了「潘朵拉的盒子」,香港將走上一條通向官僚獨大的不歸路。能不慎乎?