秘密監察的規管

秘密監察的規管

溫法德(IanWinfield) 律政司律政專員

上周五,行政長官發出了一項行政命令,作為規管執法機關進行秘密監察的臨時措施。香港一貫捍衞法治,此舉惹來關注不足為奇。
像世界各地一樣,本港執法機關要使用竊聽及其他秘密裝置調查犯罪活動。這雖或會侵犯受疑人私隱,但私隱權並非絕對。《基本法》第三十條訂明,「因公共安全和追查刑事犯罪的需要,由有關機關依照法律程序對通訊進行檢查」。
以往進行秘密監察受內部指引規管;最近,巿民關注到規管是否需增加透明度,並提供更多保障。政府同意應透過立法解決問題,政府致力制訂法例,以期在私隱與查案及保障公共安全間取得平衡。
然而,法例擬備及制訂需時,政府需向立法會提交條例草案,待立會及市民多個月的審議。行政命令是臨時措施,旨為盡快令巿民釋疑。最近一位區域法院法官提出,秘密監察是在沒有《基本法》第三十條所規定的「法律程序」下進行,因應其看法,該項行政命令可為執法人員提供更清晰的法律基礎,讓他們繼續進行這方面的工作。
政府相信行政命令提供了法律程序,亦同意這項限制並非「依法規定」。然而,法庭較早前裁定,「若《基本法》認為某項行動須依法規定而行,《基本法》會如此訂明」。因此,《基本法》第三十條中的用詞「法律程序」,正顯示其用意並非「依法規定」。

今次並非首次以非立法方式限制執法人員行為以保障人權。自九二年開始,對受疑人進行查問,已受保安局局長發出的規則及指示規管。法庭曾裁定該等規則及指示,隱藏了政府尊重被告人有權徵詢法律意見的原則。
《基本法》第四十八條第(四)項授權行政長官發出行政命令。此外,由於行政長官是政府首長,他向公務員或廉政公署人員發出的命令具約束力,可透過紀律行動予以執行。
現時發出的命令訂有詳細的程序及保障措施,訂明只有在秘密監察與謀求達到的目的相稱時,方可授權進行監察。命令已公布,市民可閱覽,亦可知道可獲授權進行的監察範圍和方式。
基於上述理由,政府認為命令既符合《基本法》第三十條有關「法律程序」的規定,也符合限制基本人權所適用的原則。
有些批評者憂慮,政府可隨意發出相若的命令限制人權。這並不正確。行政命令不是法律,不能訂立刑事罪行、修訂法例或向公眾施加責任。該項命令本意並非進行上述任何一項工作,也沒有訂定法律權力以進行秘密監察。這項權力來自《基本法》第三十條。事實上,該項行政命令限制了該權力的行使,例如高級人員須定期檢討秘密監察的授權。因此,行政長官並沒有非法行使立法權。

行政命令有效規管監察事宜,是因為《基本法》第三十條准予為某些目的依照「法律程序」監察,也因為行政長官有權規管公務員及廉政公署人員。《基本法》沒有其他容許政府依照「法律程序」對人權施加限制的條文;行政長官也沒有權力以行政命令的方式規管市民。因此,擔心行政命令對人權造成威脅毫無理由。
另外,也有人認為該項命令對監察所訂明的規管應由司法機關負責,而非由行政機關負責。當有關條例草案擬備並交由立會審議時,這問題將獲充份考慮。採取臨時措施,目的不是要改變以往所採用的制度。由於行政長官不能透過行政命令賦權力予獨立的司法人員,也不能賦予他們職能,因此,在行政命令引入司法監察制度並不可行。
最後,有批評認為政府發出行政命令,破壞了法治。政府不接受這說法。雖然命令本身不是法律,但卻是根據《基本法》的明訂權力所發出的。因此,這是符合憲法、符合法治的。為了確保市民能反映意見,立法也許較可取,所以政府將擬備有關法例。
另外,這樣做也有助維持治安。執法人員在調查某些犯罪活動時,有更具透明度及一致的程序可依,將更有效進行秘密監察。任何對侵犯私隱的行動將受到更有效的規管;更可維護公共安全,打擊犯罪活動,保障市民。
(本文曾經刪節)