姚中秋 九鼎公共事務研究所（北京）研究員
死刑是一種極刑，古往今來，各國立法者都極其慎重地對待它。不過，在內地，死刑卻是可以動用的刑罰。即使是最基層的區縣法院，都可以受理死刑案件，被告可上訴至市的中級法院，最後由省的高級法院覆核，隨後即可被執行死刑。
這樣的制度遭到國內外愈來愈廣泛的批評，高層也意識到問題的嚴重。有報道說，最高法院正醞釀收回死刑覆核權，可能在明年實施。
收回死刑覆核權，將從制度上保證少殺人，政府可減少來自人道主義方面的壓力。不過，更重要的是，這有助內地法律統一。目前由各省高級法院覆核死刑案件，意味着在人命關天的大事上，有三十多種法律。在河南被判處死刑的案件，如果由北京高級法院覆核，可能不通過。
對於這種法律的不統一，人們似已見慣不怪。內地的制度安排，政治上依靠執政黨自上而下的控制體系，保持了某程度的統一，但行政上和司法上卻高度分散。舉一個例子。港商嘉利來集團在北京一個合資專案中，被北京市兩個政府機關違法踢出局，嘉利來通過行政渠道，得到中央政府商務部的支援。然而，商務部的政令，在北京市商務局卻不能執行，儘管從法理上說，地方商務局理應接受商務部的領導。對於地方商務局的抗命不遵，商務部似無計可施，聽任自己的政令遭到蔑視。內地政體理論上是中央集權的單一制，但中央政府部門與地方政府間的關係，卻始終糾纏不清。
內地的司法體系也同樣高度分散。理論上，所有法院都應執行全國性法律，但省以下各級法院的權力，卻來自地方人大；在現實中則更等而下之，法院的財政、人事受控於地方黨政首長。
法院的審級制度也助長了法律的自行其是。一般國家通常會確立最高法院為最高上訴審法院。但一九八三年內地全國人大通過的《法院組織法》中，卻沒有明確規定最高法院是最高上訴審法院。實際上，一般案件均實行兩審終審制，通常在區縣基層法院一審，中級法院終審。法院也自動放棄了作為最高上訴法院的權力。
二審終審，容易導致司法不公，因為它削減了當事人尋求司法救濟的環節。人們對正義的渴望，卻不會因為法律對審級的強制規定而削弱。於是，大量已作出終審判決的案件，變相出現第三審，甚至第四審。
一種情形是借助司法體制內的審判監督程式，比如，對認為確有錯誤的判決、裁定，可用多種形式提起再審程式。另一種就是司法體制外的上訪，當事人通過上訪，借助更高一級的政治、司法甚至行政力量，使案件又回到法院，或以司法外的解決，實際上廢除司法裁決的效力。
最高法院放棄最高上訴審轄權的惡果，是法律在全國範圍的不統一。中國並非聯邦制，省市一級通過的地方性法規，尚不足以構成一個完整的法律規範體系。地方法院執行的，幾乎都是全國性法律。但像死刑案件一樣，由同一部全國性法律引起、案情基本相同的民事、刑事和行政訴訟案，由三十多個高級法院、或由上百個地級市的中級法院，分別作出終審判決（因為大量案件的終審判決就是中級法院作出的），結果將五花八門。這當然極大地損害了人們對法律、對法院的尊重，也影響人們對未來的預期。
針對死刑覆核權，有專家提出，最高法院在全國若干地區設立分院，它不僅覆核死刑，也能夠審理所有類型的案件；尤其是審理那些涉及企業、個人與地方政府、地方政府各部門間、地方政府與中央政府各部門間的爭議。從憲制建設的角度說，當可以此為契機，建立一個中央法院系統，擺脫地方控制，更獨立地行使司法權，尤其是可以比較有力地審查政府的政策和措施。
不過，有報道說，此方案已被中央否決，可能與其震動過大、成本過高有關。與其他方面的改革一樣，在司法領域，高層同樣傾向於選擇看來費力最小的方案。不過，從長遠來看，這樣的改革只是就事論事，基本上不具有憲制建設的含義。它只是把重要的問題往後拖延而已。