佳日思（YashGhai）
伊拉克現時面臨開戰以來最大的轉捩點。美國和伊拉克臨時政府曾樂觀地預期：新年伊始的國民大會選舉，會產生合理合法的論壇，有利開展民主進程，而第一步就是推行新憲法。各方面都知道，在目前形勢下，舉行全國選舉和制訂憲法都要冒重大風險。然而不少人亦覺得，臨時政府是由「你情我願的同盟」組成，沒有民意基礎，繼續執政也會造成高度風險。早前摩蘇爾市的暴亂加劇，以上方案的風險由此揭露，達至兇徒預期的效果。選舉和制憲可以穩定伊拉克，也可以令它四分五裂，現在已成為明顯不過的事實。
除卻近日愈演愈烈的暴亂，《過渡政府法》所規定的制憲方式也有問題。負責草擬憲法的國民大會一眾代表，必須在二○○五年一月底前選出，而且不可遲於二○○五年八月十五日擬定憲法；全民投票不可遲於十月十五日舉行。如果一切順利，就必須在二○○五年十二月十五日或之前選出長期政府。在戰爭時期制憲，並涉及國際社會，不免出現這種急促步伐；但能否依時完成整個過程，仍是疑問。首先，自由公正的選舉能否在今年舉行，誰也說不上來。相信伊拉克有不少階層會杯葛國民大會，令它缺乏認受性，很多人亦會害怕遭報復而不去投票。舊日復興黨多數成員實際上被禁參選，而且肯定有人會試圖破壞選舉。按照以往經驗，眾多階層被排斥在外，往往是不智的做法，因為這樣會在日後造成問題。
縱使國民大會着手起草憲法，各方面對新憲也未必有足夠共識。在什葉派、遜尼派和庫爾德族人內外，目前的共同利益似乎並不足夠。庫爾德人強烈認同封建制度，而其他人（尤其是什葉派）卻堅持政權統一。這些群體實際上都擁有否決權；舉行全民投票時，任何三個行政區要是有三分二選民投下反對票，就足以否決憲法草案。國民大會並無既定的投票規則，因此有可能採取不智的做法，以獲得最多票數（簡單多數）的意見為依歸，有利於什葉派。而一般慣例卻是：任何方案都要取得法定票數（例如過半數或三分二），才可在國民大會通過，務求促進共識，然後由全民投票以簡單多數的方法認可。
這項方案是美國設計，因此受到不少疑忌。美國原本希望對伊拉克的民主進程保持更大控制，打算委任國民大會成員，並且要讓美國一名學術界人士（據說是正統猶太教徒）為大會擔任首席顧問。華盛頓後來在壓力下，才把這項職責交給當地的管理委員會。如果國民大會由委任產生，對遜尼派和庫爾德人這些「少數」群體比較有利，卻不受什葉派歡迎。（戰爭結束後，應先舉行選舉，還是先制訂憲法，眾說不一）具影響力的什葉派領袖阿里．希斯塔尼出面調停，又頒布了一項伊斯蘭法令，只容許自由選舉產生的國民大會擬定憲法，結束相關爭議。但這項方案依然令人覺得與美國政策有關連，亦因此不能服眾。
美國也明白這一點，但仍然希望選舉所產生的國民大會，實際上團結大部份伊拉克人──令民主過程取得認受性。選舉即使公正，國民大會也大概不能服眾，因為全國沒有劃分選區，只是採取比例代表制。能大量動員支持者的群體就佔便宜，某些地區因此可能在國民大會沒有代表，亦要視乎哪些人不去投票。同一緣故，新的政治聯盟也可能出現，但目前難以預料。幾個月前，沒有人認為遜尼派會和庫爾德人結盟；但雙方聯手抗衡什葉派，為免後者佔簡單多數而得以執政，也不無可能。此外，什葉派要是取得多數票，亦可能令管理委員會出現人事變動。直至目前，美國和其他國家的政要，都低估了地區、階級、宗教或其他理念界別的勢力，但它們同樣可以打亂關於族裔的預測。
這項民主進程前所未見，要求容許所有成年國民參選和投票，似乎會帶來更多不明朗因素。不過，應當把制憲視為契機，而不應把它當作苦差，為求速戰速決而用上排擠手段和限制參與。應當利用這個機會，吸納社會所有層面，包括弱勢社群，並透過詳盡議程，回應百姓的各項關注和訴求。下決定前，應盡力取得共識。只有這樣，憲法才可以成為穩固基礎，促使全國團結、包容和堅忍。
不過，愈來愈難相信目前情況有利於這種方針。臨時政府和美國已陷入極大困局。在不明朗、紛亂和人心惶惶的情況下舉行選舉，國民大會就會缺乏地位和認受性，無法帶來共識和穩定。延期舉行選舉，侯賽因和反對現政府的人就會取得重大勝利，同時也是無限期押後民主進程。沒有睿智和變通的能力，前景只會是一片黯淡。
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作者為香港大學包玉剛公法學講座教授