何秀蘭
港英政府開始發表施政報告的傳統，此間親北京黨派用陰謀論看成為留給特區的炸彈；香港市民從提高施政的透明度和加強問責出發，樂意見到行政長官繼續每年向公眾和議會發表施政方向，並檢討過去的工作。
施政報告和財政預算案是政府全年最重要的兩份文件。在施政報告中，特首展望未來，列出中期政策方向及短期措施。這些工作目標能否落實，可從財政預算案看政府如何調動人手資源，便知悉當局是空談理想，還是有誠意推展工作。反之，要評估政府的工作效率，可翻看過去施政報告中許下的諾言是否成真。所以施政報告是監察政府的必備資料。
不幸，特區政府管治七年，發表施政報告的程序日趨簡陋，以往的嚴謹不再，報告向公眾問責的功能大幅削弱。且看過去七年所發生的改變。
一九九七年，在施政報告發表之前兩日，由政務司司長發表《工作進度報告》，詳細列出各個政策局和執行部門年前訂立的工作目標進度，並就未能達標的事項作解釋。各政策局局長則發表《政策綱領》，各在所負責的範圍講述來年展望並表列具體工作指標。小冊子清晰量化工作目標，公眾容易跟進，可見政府仍有向公眾問責的意願。
一九九九年，發表《工作進度報告》的程序取消，有關資料與《政策綱領》合併在《施政方針》之內。客觀效果是陳方安生角色減弱，由特首獨挑大樑面向市民，但《施政方針》所載資料仍提供足夠數據紀錄，讓議會跟進當局施政。
二○○一年，立法會更改程序，在施政報告發表一星期後便進行辯論投票。政策局局長根本未有機會向議會簡介施政綱領及報告工作進度，社會亦無從透過議會質詢澄清去展開全面討論，施政報告發表的正式程序便已告一段落。過急的程序不能協助公眾掌握特首施政理念，令問責的意欲減退。
二○○二年發生了最重要的轉變。當年並沒有施政報告。
董建華早在二○○二年初連任在握，並匆匆推出高官問責制，在兩個月內聯同親政府黨派通過法例。但又以執政班子趕不及磨合為理由，將施政報告延至二○○三年一月才發表。當局在二○○二年十二月三十日，亦即新年假期期間，發表《工作進度報告》，事先沒有通知立法會，事後亦沒有任何官員解釋該份報告及回應查詢。該年的施政報告亦將各個政策局個別的《政策綱領》小冊子簡化為五個範疇，分別為有效管治、公義仁愛社會、豐盛文化、環保發展、振興經濟。內容多半是大方向，可量化的指標和時間表銳減。結果是問責官員的權責模糊；亦因當局的承諾沒有量化，毫不具體，議會對問責官員的質詢變成各說各話。問責局長並無統一格式向議會交代施政方針，小冊子有之，文字影印本有之。至此，施政報告變成徒具形式，但已失卻許下施政承諾，全方位公開工作計劃邀請民眾監察的意義。
二○○四年，除了沿用○三年的五個施政範疇以外，個別政策局的《工作進度報告》亦取消逐項工作交代變身為「持續推行的措施」，但不再推行的措施便欠奉。簡短的引頁代替了厚達一吋的進度報告，多年經驗累積改善的問責程序在董先生治下萎縮，當局成功迴避民眾監察。
發表施政報告實質上是開展行政主導的程序。由行政長官確立方向，官員用政策配合，推動社會討論，凝聚共識。尤其特首不經普選產生，一年一度的施政報告便是拉近政府和市民的機會，讓特首和市民就香港未來發展對話，建立夥伴關係。發展方向得到社會支持，推行政策細則便可事半功倍。報告亦帶動立法會討論政策，監察政府，行政立法各司其職。但特首抗拒聽取意見，討論施政程序可減則減，實屬不幸。
對新一屆立法會而言，卻是難得四年一趟主導施政議程的機會。新議會沒有上年度未完成的工作，也沒有審議中的法案，手上只有足三個月時間在議會內外為特區訂立議程。可以預見泛民主派將全力推動民主政制改革的討論，關心基層弱勢的力量亦會在福利和公共財政收支方面着力，各個黨派正好趁行政放棄主導的期間，向公眾顯示政策研究的實力，推出施政理念，帶動社會一齊督促董班子回應民眾。
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作者為立法會前議員