回顧歷史，英國人每放棄一處殖民地，不僅為當地留下一套民主法制以示「光榮撤退」，而且也遺留了一大堆棘手問題。香港在回歸後出現了許多的管治問題，似乎也印證了這個規律。到底是不是英國人才能管治好香港，而香港人不能呢？這樣只不過是將問題簡單化。分析香港真正的管治問題，可以參考OECD（經濟合作暨發展組織）過去十幾年的政府改革經驗。
梁國輝博士
先進國家改革政府管治的主要原動力來源於財政危機。上世紀九十年代，OECD成員國的芬蘭、挪威、加拿大由於出現了嚴重的財政問題，從而促進了一系列的政府改革。同樣，隨着財赤日益惡化，香港的管治問題也逐漸浮現出來。九七之前，政府因為要顧及平穩過渡的安排，暫時擱置了很多長遠需要解決的管治問題，特別是醫療、教育、房屋、人口政策等。與此同時，彭定康政改方案令民主化進程加快，不僅催生了許多重視人權的監察組織；而且隨着傳媒更具透明度，市民有更多批評政府的機會，並衍生出問責政府的訴求。然而，九七以後，政府高官及公務員的思維卻轉變得非常慢，不能跟上香港急轉直下的經濟形勢及日趨多元化的社會形態，以致政府的施政愈來愈跟民意脫節，不能迅速回應社會的訴求。這與OECD國家改革初期的情況十分吻合，可惜已失卻了改革的先機。
管治問題的顯現亦令到行政主導進退失據。早前的立法會議員全部由政府委任，政府對政策的出台有一個絕對的主導作用。到了一九九五年，立法會議員開始全面透過選舉產生，令整個遊戲規則根本改變，進而激化了社會上不同的聲音。再加上政府的弱勢，行政主導逐漸被蠶食已是意料中事。
二○○二年，政府實行問責制，為將來政府的施政改革踏出了重要的一步。但問責制也衍生出其他新問題。問責制表面上只是任命「外人」做局長，讓公務員退居二線，實際上所有的政策仍需依靠公務員執行。但政府並沒有同時改革公務員系統，以致在政策執行上仍未有根本改善。
舉例說，其一，政務司司長的權力急劇萎縮。不論是早前的陳方安生，還是隨後的曾蔭權，都曾經掌握政府的人事權及社會、民生政策的執行權，政務司是名副其實的公務員之首。換句話說，政務司有自己的班底，在很大程度上影響主要官員的升遷。但在問責制下，政務司的角色以協調為主，對政府的日常運作並沒有實權，其權力被下放到各個政策局。雖然這樣可以避免因政務司權力過大而架空特首，但如何在政務司的有效角色與特首權力不被架空兩者間取得平衡，未嘗有根本的解決方法。在特首無暇顧及全方位政策落實的情況下，實際上缺乏一個有能力、有經驗的人去協助他執行施政理念。
其二，問責制對政務官的衝擊很大。八○年代初期，麥肯錫模式（McKinseyModel）提出決策與執行分家，政務官在政治層面、決策層面起主導角色，其他部門職系的公務員則負責執行政策。問責制下，政府可以引入「外人」，或者通過內部考核，有限度地將專業職系中優秀的公務員提拔上決策層，從而為政務官的角色及仕途添加了許多不明朗因素。但是，經驗老練的政務官短期內卻難以被取代。
其三，政府架構複雜化。問責制令局長和署長間多了一層常任秘書長的職位，可惜到目前為止，這三者的關係仍未能完全理順。政府架構變得複雜，再加上角色的改變，定位的模糊，以及不同思維的衝擊，都造成了政府部門與部門、上級與下級間的合作出現問題。
其四，公務員的體制龐大，但缺乏「話事人」。到底由誰處理公務員改革？特首日理萬機，政務司司長卻沒有實權，公務員事務局局長只負責公務員事務，至於問責局長及署長的職權範圍亦有同樣的局限，而人事權更制肘於中央的制度。
放眼將來，政府在財政上施壓可以促進部門改革。但是要維持一個有效率的政府，不是單靠「數人頭」式地減公務員人數，或者將注意力集中在減薪。減薪、減公務員不是改革的最終目標，更重要的是如何善用資源，做到最好。
所以說，要成功醫治香港的管治問題，不僅要有一位具政治智慧、遠見卓識的領袖，如何通過優秀的組織能力，徹底改革公務員體系及政府架構，尤其至關重要。具體做法是，重整政府架構、重新釐定政務司及政務官的角色、調整財政措施、將人事權下放到政策局及署等。當然，任何系統都有自我改革的惰性，市民和社會應繼續對政府施加壓力，促進改革的進程。（本文只代表作者個人意見）
……………………………………………………
作者為香港發展論壇副召集人