很多人說，民主是最好的管治形式。要給這句話好好辯解或評析，你得先假定了甚麼是民主。但民主政府的本質，眾說紛紜，理論不一。最簡單說，任何民主論述，都當包括論它是甚麼、論它的價值、論它是否可行。我想不必先假設它是種好的政治制度︰它是種政府決策機制，所以決策程序重於後果；後果日久才見，看看程序是否公允、是否足以涵蓋不同利益、是否能保障人，才可以幫助我們探討它是否可行，有何價值。
既然說，它是政府的決策制度，那政府應決定甚麼？該怎樣決定？這我們可以從行為的兩端看。人的行為，有只跟自己有關的，有影響到、甚至會傷害他人的，就叫作「及己」和「及人」行為吧。還有一些是互依的︰按某種模式操作，大家有利；但獨自操作，卻會引來不利的後果。近年流行的博奕理論、尤其談牢囚窘境（一般叫囚犯兩難，可謂劣譯）的，多所談及。
其實三百多年前的霍布斯（T.Hobbes）早已提出。他利用這個基點，解說了人怎樣離開自然狀態，進入社會。比他稍後的洛克（J.Locke）就認為，人有近似道德意識而沒有共通行為規範，所以進入社會後，必須有辦法去推廣道德共識，去保護他的性命和勞動成果。使別人要侵犯他的人身或財產，那別人就得受到懲罰。設立政府，正是要一套共認的獎懲準則，一個有權決定誰不守規範誰得受罰的機制。
可見把決策程序集中到某制度上，比起個人獨自決定行事來得有利的，起碼有三方面。如果個人決定的事會傷害他人的，那不當讓他來決定；如果個人福祉有賴他人的協調，但獨自處事又不會得到互惠的後果，那讓某統合機制來決定會較有利；如果大家對行為有共識，共同相信破壞規範的人得受責罰，那交由政府來決定有罪無罪、如何懲罰有罪的，就有必要。那麼，假使我們要設立政府來實踐這些功能的話，它會是個怎樣的東西？它會怎樣運作？
先不從執行角度看，先從決策層面看，這個政府起碼要具備立法和司法兩類職能。怎樣履行這些職能？即使它的運作不涉「及己」行為，可以想像，它的活動範圍往往比原設的要廣。還有，一旦創立了有職有權的政府，它也很容易超越職權行事。要它按着某類道德原則來約束行為嗎？它可能錯解了原則，規範不當，侵犯了人的權利；要它不讓傷人的「及人」行為出現，所以不許個人來決定怎樣行事嗎？可能行為根本於人無損，干預變成了擾民；要它為了大眾福祉來統籌運作嗎？可能它插手協調於事無補，只勞民傷財。
設立政府，當然是要有個避免「損人」、促進「利民」的制度。可一旦有了它，我們其實是增加了一種可能有害的「及人」機制；而政府操作，比起個人行事，後果深廣嚴重得多；憑經驗可知，那些後果，不一定好。再多設機制來監督它？也不能保證第二層政府必然優於第一層，卻是架床叠屋，累贅不堪。
要政府有效率又不越權，可不可以在制度設計上用心，使它盡可能自我約束？那樣的「有限度」政府，是不是恰當合法、人人可以接受？這個問題太複雜，只能約略談談。
首先，政府是否有恰當（合法）的權力去管治，和它管治得是否恰當，是兩碼子事。好比說，我有些事情讓你來做，會比我做得更好（更恰當）；但事情屬我，除非我授權，你不能越俎代庖。政府也一樣︰它處理某些事也許十分恰當，倒不一定有恰當權力來行事的。就是有合法權力吧，人民也不「必然」有義務服從它。霍布斯就堅持說，政府有權發布命令，也有權強制執行命令，可懲處違令者；不過在某種情況下，人民還是可以抗命的。這當然是「契約論」的基點了。
暫時不必在這兒討論契約論，知道它的重點在約制政府權力就可以了。想想看︰如果政府──包括民主政府──權力不受規限，後果會怎樣？
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鄧文正 作者為美國芝加哥大學政治學博士、禧文學舍創辦人