政府發表白紙草案諮詢公眾是正常程序，無論回歸前後，過去一直有這個做法，而在重大的憲制或公共利益的問題上，政府往往會這樣做。
有人做了資料調查，自一九八六年至一九九七年，共有十五次發表白紙草案；一九九九年至二○○○年，則共有三次。回歸前的十五條中，包括了以下涉及憲制基本權利的草案：《1987年複雜商業罪行條例草案》——這是唐明治當律政司的時代，內容涉及改變普通法制之下的陪審團審訊權利；
《1988年刑事罪行（修訂）條例草案》——涉及廢除死刑；
《1990年香港人權宣言條例草案》——涉及將國際公約保障的人權納入香港法制。
此外，1994年有《機場條例草案》，涉及長期重大基建發展；1996年有《城市規劃條例草案》，那是涉及很多人的業權，等等。當然原因並非單一，除了重要性之外，還有其他原因，例如公眾需要清晰了解條文界定的權利義務及實質影響效力，而政府需要就這些問題諮詢公眾或希望透過條文的清楚界定，令公眾感到安心。
二十三條立法上述因素俱備而遠遠較上述的往例重要，市民要求發表白紙草案是天經地義的。
所謂白紙草案，就是條例草案的公眾諮詢稿，可供香港人或任何國際人士詳細研究討論，發表意見和提出疑問，政府可以集大成，經詳細考慮之後，在藍紙草案——也就是條例草案正式刊憲及交立法會審議的定稿——反映出來。到了藍紙草案，大部份不妥或受到太大質疑的條文都已修改或刪除，立法會的審議，及通過過程才不致有太大混亂。