二十三條立法的連場攻防戰，爭論大致都滙聚在一點上，就是我們是要為國家安全立法，還是為政府安全立法。也就是說，諮詢文件的要害是國家與政府不分。
諮詢文件說，「環顧世界各國，包括實行普通法和大陸法的國家，均在其法典內明訂條文，防止和懲處危害國家的主權、領土完整和安全的罪行」。又說，「公民對國家負效忠的義務……是放諸四海皆準的原則。」
這段話沒有錯。但所指的是國家，不是政府。國家由土地、人民、主權三個元素組成。這三個元素是無功無過的。一切的罪惡不能說是國家的罪惡，一切的錯誤不能說是國家的錯誤。回想筆者少年時代，國家愈困窮我們反而愈愛，國家愈受外敵侵凌，我們愈想到要去保衞它。
但是，政府是由人組成的。正如任何人都會犯錯一樣，政府也一定會犯錯。國家固然無功無過，但政府卻是有功有過，執政黨更是有功有過。因此，儘管環顧世界各國，都有訂明國民向國家效忠的義務的律法，但卻沒有訂明國民要向政府效忠的律法。
現代國家，不但沒有要求國民向政府效忠的律法，而且會明確訂下種種監察政府的權力制衡機構，主要是由人民選出的立法機關（國會），和獨立的司法機關。它們的主要功能，就是防止政府犯錯。此外，新聞自由、言論自由也被許多國家的憲法所突出（如美國就列為憲法修正案第一條），新聞自由主要功能之一就是「防止政府任何部門欺騙人民」。
在現代國家，人民不能顛覆國家，但卻有合法顛覆政府的權利。除了四、五年一次的定期直選可以把執政黨拱下台之外，在非選舉期間，人民也可以進行反政府示威，甚至如六、七十年代的美國那樣，採取激烈的反政府的抗爭手段。這都不被認為是叛國。
在不民主的、專權的國家，由於掌權者沒有權力制衡，因此，按照「權力使人腐化、絕對權力使人絕對腐化」的規律，任何執政者都會從有道變成無道。
葉劉淑儀說「以有道廢無道，以有道革無道」，是中國幾千年來改朝換代的規律。就算中國政府今天是幾千年來最好的（？），由於沒有權力制衡，故仍有可能從有道變無道，因此應保留人民「以有道廢無道」的權利。
二十三條立法混淆國家與政府的觀念，把世界各國維護國家安全的概念，偷換成諮詢文件中維護政府安全的概念。因此，文件既無法得到市民的認同，葉劉淑儀和梁愛詩也無法把道理說清楚。