發動戰爭不能一人說了算

發動戰爭不能一人說了算

布殊政府不斷擺出準備攻打伊拉克的姿態後,參議院終於就此事召開聽證會。國會介入這要緊大事,固然值得支持;不過,單單召開聽證會並不足夠,布殊總統決定出兵前必須經國會同意。美國憲法列明,宣戰權在國會。總統雖是軍隊總司令,仍須履行職責,交由國會審議是否開戰。

去年「九一一」後,總統獲國會授權,向他確認策動該暴行的任何「國家、組織或個別人士」採取行動。然而,薩達姆縱是政權中窮兇極惡之尤,但仍未有證據顯示伊拉克有份策劃「九一一」襲擊。
布殊政府因此轉而強調,伊拉克拒絕聯合國派員調查大殺傷力武器,必須出兵懲戒。武器擴散固然應予制止,但未得國會同意之前,總統並無權力以此理由開戰。

須得國會同意
近年來,美國總統每每自行決定參戰。這權力實際上與前蘇共總書記無異。正如前國防部長溫伯格(C.Weinberger)批評:「蘇聯揮軍入侵阿富汗,由多少人作決定呢?可能是克里姆林宮的一個人或五個人;誰有權改變決定,讓士兵返回老家?同樣是這一個人或五個人。我認為,這正彰顯出極端的不道德。」
好了,現在美國要是出兵伊拉克或其他國家,多少人有權投票?假如只讓白宮中的一個人說了算,那也同樣是「極端的不道德」。
美國開國領袖對英國帝制的其中一項批評,正在於英皇有權一聲令下,將整個國家捲入戰爭,他們有意識地反對這制度,但縱然如此,當時部份國民仍然擔心,建議中的憲法賦予總統相當於一國之君的生殺大權。
贊成擴大總統權力的漢密爾頓(A.Hamilton)曾就此辯解,他指美國總統的權力「實質上遠遠不及皇帝」。美國總統「只是最高統帥,指揮海軍和陸軍│中……而英國國王則可進一步向別國宣戰」。
美國開國領袖惟恐總統濫權,起草憲法時字斟句酌,現在可謂不幸言中。麥迪遜(J.Madison)在一七九三年指出,國家必須謹守一項「憲法的根本原則」,即「宣戰的權力完全而且只掌握在立法機關手上」。

制憲會議代表當年確實將國會權力由「指揮作戰」改為「宣戰」,但他們的用意是在遭遇突襲時,讓總統可迅速指令反擊,並非容許他挑動戰爭。維珍尼亞州的梅森(G.Mason)解釋,有關戰爭的決定,總統「並沒有穩當的授權」來處理。威爾遜(J.Wilson)更直言:「不論是一個人抑或單一團體,都無權令我們陷入戰爭的苦難」。
國會宣戰的權力,有沒有合理的例外情況?部份論者必定提出,現今世界的外交決策,根本容不下立法機關事事參與,憲法因此列明總統為軍隊總司令,但總統有沒有仗可以打,得先由國會決定。或有人將總統的軍事權力擴展至「防衞」目的,但防衞總是防衞。康涅狄格州的舍曼(R.Sherman)這樣解釋:「行政機關有權還擊,無權主動開戰」。
總統經常強調世事多變,必須有能力回應不可逆料的事件,不過,議案提交國會用不着多少時,「九一一」後亦如是。

必須尊重憲法
現時根本毋須急於與伊拉克開戰,尤其是布殊政府曾表示,在十一月國會中期大選前不會輕舉妄動。國會可辯論有附帶條件的宣戰議案,授權布殊總統在特定情況下出兵,毋須提及具體轟炸時間,以免伊拉克早作調動。今時今日,總統最愛引用其前任的例子,以示自己有權單方面發動戰爭,可是,前任總統視而不見,並不等於憲法毋須尊重。
即使攻擊對象惡貫滿盈,開火理由合情合理,美國總統都不應該在未徵得國會同意前擅自發動戰爭,以青年人生命作賭注。戰爭與和平的選擇,事關重大,不應讓一個人輕率決定,不管那人多麼忠誠、理智、又受民眾擁戴。
美國凱托研究所資深研究員 DougBandow